생산관리지역 내 허용되는 식품공장의 범위

★국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 19에 따라 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물 중 식품공장은 당해 지역에서 생산되는 재료나 생산품을 단순 가공하는 수준의 공장에 한정되는지?

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 19에 따라 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물 중 식품공장은 당해 지역에서 생산되는 재료나 생산품을 단순 가공하는 수준의 공장에 한정되지 않습니다. 

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 한다) 제6조에 따르면, 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 도시지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 용도지역으로 구분하고, 그 중 관리지역은 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며, 같은 법 제36조제1항제2호에 따르면, 생산관리지역은 농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역이라고 규정하고 있습니다. 국토계획법 제76조제1항에 따르면, 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 종류를 열거하고 있는 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에 따르면, 도시건축조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 건축법 시행령 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 대기환경보전법 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 것 등을 제외한다고 규정하고 있는바, 같은 표에는 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장이 어떤 것인지에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않습니다.

그리고, 국토계획법 제25조제4항 및 같은 법 시행령 제19조에 따라 도시관리계획의 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등을 규정하고 있는 도시관리계획 수립지침 3-1-6-3에 따르면, 생산관리지역은 농업·임업·어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 또는 장래 농업진흥지역이나 농림지역으로 변경할 필요가 있는 지역으로 규정하고 있습니다. 우선, “식품공장”의 범위와 관련하여 “식품”의 의미를 살펴보면, 사전적으로는 “사람이 일상적으로 섭취하는 음식물을 통틀어 이르는 말”이라고 하고 있고, 식품위생법 제2조제1호에서는 “식품”을 모든 음식물(의약으로 섭취하는 것은 제외한다)을 말한다고 정의하고 있으며, 농어업·농어촌 및 식품산업 기본법 제3조제7호에서는, “식품”을 사람이 직접 먹거나 마실 수 있는 농수산물 또는 농수산물을 원료로 하는 모든 음식물을 말한다고 정의하고 있습니다. 다음으로, “식품공장” 중 “공장”의 의미는 국토계획법 시행령 별표 제19 제2호자목에서 “건축법 시행령 별표 1 제17호의 공장”이라고 명시하고 있는바, 같은 표 제17호에 따르면, 공장이란 물품의 제조ㆍ가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것으로 규정하고 있습니다. 식품이나 공장과 관련한 위 규정들을 종합하면, “식품공장”은 일반적으로 사람이 먹거나 마시는 의약품이 아닌 음식물을 제조·가공하는데 사용되는 건축물이라 볼 수 있습니다. 국토계획법상 용도지역이 지정·고시되면, 당해 지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류, 건폐율, 용적률 등이 결정되고, 이에 위반한 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발행위가 제한되므로, 각 용도지역에 대한 적용기준은 엄격하게 해석하여야 할 것입니다. 그런데 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에서는 생산관리지역에 건축할 수 있는 공장에 대해 “건축법 시행령 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 같은 목 (1)부터 (4)까지의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것”이라고만 규정하여 이 지역에 건축할 수 있는 식품공장의 범위에 대해 같은 호 자목에 규정된 사항 외에 달리 제한을 하고 있지 않으므로 앞에서 본 바와 같은 식품공장으로서 같은 목 (1)부터 (4)까지의 어느 하나에 해당되지 않는다면 원칙적으로 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장에 해당한다고 보아야 할 것입니다. 아울러, 국민의 권리나 자유를 제한하기 위해서는 명문의 규정이 있어야 하고, 규정이 있는 경우에도 자의적으로 확장 또는 축소하여 해석하여서는 아니된다고 할 것인바, 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물로서 법령에서 “식품공장”을 규정하였다면 문언 그대로 해석함이 타당하다 할 것이고, 그 의미를 축소하여 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장이 당해 지역에서 생산되는 농산물 등을 주재료로 하여 단순 가공하는 식품공장만을 의미한다고 보기는 어렵습니다. 

따라서, 국토계획법 시행령 별표 19에 따라 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물 중 식품공장은 당해 지역에서 생산되는 재료나 생산품을 단순 가공하는 수준의 공장에 한정되지 않습니다. 

 

 

 

 

★수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령 별표 13에 따른 제3종 사업장에 해당하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 20에 따라 계획관리지역에 건축할 수 없는 공장이나 같은 영 제93조제2항에 따라 종전의 용도로 계속 사용할 수 있는 기존 공장을 증축이나 개축 등 별도의 건축행위나 폐수배출시설의 증설 없이 위 별표 13에 따른 제3종 사업장의 배출규모의 범위 내에서 폐수배출량만 증가시키는 것도 종전의 용도로 사용하는 것으로 볼 수 있는지?

 

수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령 별표 13에 따른 제3종 사업장에 해당하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표 20에 따라 계획관리지역에 건축할 수 없는 공장이나 같은 영 제93조제2항에 따라 종전의 용도로 계속 사용할 수 있는 기존 공장을 증축이나 개축 등 별도의 건축행위나 폐수배출시설의 증설 없이 위 별표 13에 따른 제3종 사업장의 배출규모의 범위 내에서 폐수배출량만 증가시키는 것도 종전의 용도로 사용하는 것으로 볼 수 있습니다. 

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 20 제1호차목 및 제2호카목과 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목(4)를 종합하여 보면, 같은 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축제한"이라 함)과 관련하여, 계획관리지역안에서 건축법 시행령 별표 1 제17호의 공장이 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령(이하 “수질보전법 시행령”이라 함) 별표 13에 따른 제1종사업장부터 제4종사업장까지에 해당하는 경우에는 이를 건축할 수 없도록 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제93조제2항 본문에 따르면, 법령 또는 도시계획조례의 제정·개정(같은 조 제1항제1호), 도시관리계획의 결정·변경 또는 행정구역의 변경(같은 조 제1항제2호) 등의 사유로 같은 법 시행령 제71조부터 제80조까지, 제82조, 제88조 등에 따른 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도 해당 건축물의 기존 용도가 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 확인되는 경우에는 종전의 용도로 계속 사용할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

우선, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조제1항, 국토계획법 시행령 제71조제1항 및 별표 2부터 별표 22까지의 규정에서 같은 법 제30조에 따라 지정된 용도지역별로 허용되는 건축물이나 그 밖의 시설 등을 규제하는 것은 결과적으로 국민의 재산권 행사를 제한하는 것이므로 그 적용기준은 엄격하게 해석하여야 할 것입니다(2010. 2. 22. 법제처 09-0421 해석례 참조). 그리고, 국토계획법 시행령 제93조에서 기존의 건축물이 해당 용도지역의 규모기준이나 용도에 적합하였으나 법령의 제·개정이나 도시관리계획의 결정·변경 등으로 국토계획법령 등에 따른 건축제한 규정에 적합하지 아니하게 된 경우에도, 기존 용도가 확인되는 경우에는 종전의 용도대로 이를 사용할 수 있도록 한 것은, 용도지역에 관한 법령의 제·개정이나 도시관리계획의 결정·변경 등으로 인하여 해당 용도지역에 부적합하게 된 경우까지 기존 건축물을 불법화하는 것은 국민들에게 예측하지 못한 부담을 주는 측면이 있으므로 이를 합리적인 범위에서 기존의 현상을 인정하려고 한 취지로 보아야 할 것인바, 기존의 현상에 대하여 적극적인 변경을 가하여 해당 용도지역 지정의 취지가 훼손되는 경우가 아니라면 기존 건축물이나 시설은 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따라 그대로 사용할 수 있다고 하여야 할 것입니다. 계획관리지역에서 수질보전법 시행령 별표 13에 따른 제1종사업장부터 제4종사업장까지에 해당하는 공장의 설치를 금지한 것은, 계획관리지역이 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역이라는 점을 고려하여 그 지정목적에 맞지 않는 폐수배출시설의 입지를 제한하려는 것이라 할 것입니다. 그러나, 위와 같은 계획관리지역에서의 용도제한 규정에도 불구하고 국토계획법 시행령 제93조제2항 본문에서는 기존의 용도가 확인되는 경우에는 종전의 용도로 계속 사용할 수 있다고 하고 있고, 수질보전법 시행령 별표 13에서는 1일 폐수배출량을 기준으로 제1종에서부터 제5종까지의 사업장을 정하고 있으며, 일정한 범위의 폐수배출량에 해당하는 경우에는 같은 종의 사업장으로 보고 있는바, 폐수배출시설은 일정한 범위에서 폐수의 배출량이 증감하는 것이 일반적으로 예상된다고 할 것이고, 기존의 공장이 공장의 가동이 증가함에 따라 건축행위나 시설의 증설 없이 종전의 수질보전법 시행령 별표 13에 따른 제3종 사업장의 폐수배출규모의 범위에서 폐수배출량을 증가시키는 것이 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따른 종전의 용도로 사용하는 것이 아니라고 할 수 없으며, 해당 용도지역에 맞지 아니하는 기존 건축물에 대하여 합리적인 범위에서 기존의 현상대로 사용할 수 있도록 예외를 인정하기 위해 경과조치적 규정으로서 국토계획법 시행령 제93조제2항을 둔 취지에 반한다고 하기 어렵습니다. 

그렇다면, 수질보전법 시행령 별표 13에 따른 제3종 사업장에 해당하여 국토계획법 시행령 별표 20에 따라 계획관리지역에 건축할 수 없는 공장이나, 국토계획법 시행령 제93조제2항에 따라 종전의 용도로 계속 사용할 수 있는 기존 공장을 증축이나 개축 등 별도의 건축행위나 폐수배출시설의 증설 없이 위 별표 13에 따른 제3종 사업장의 폐수배출 규모의 범위 내에서 폐수배출량만 증가시키는 것도 종전의 용도로 사용하는 것으로 볼 수 있습니다.

 

 

 

★국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조제1항제19호 및 별표 20 제2호카목(2)에서는 계획관리지역 안에서 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해·용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설을 제외한 화학제품제조시설(석유정제시설을 포함함)의 입지를 제한하고 있는데, 화학제품제조시설에 관하여 한국표준산업분류상의 업종분류와 관계없이 공해물질의 배출정도가 낮고 일상생활에서 자주 사용되는 방향제 등 액체성 화학제품을 제조하는 시설에 대해서 계획관리지역 안에 입지를 허용할 수 있는지?

 

방향제 등 액체성 화학제품을 제조하는 시설이 한국표준산업분류상 화합물 및 화학제품제조업을 영위하는 시설이고 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해·용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설이 아닌 한 그 제조시설에 대해서 계획관리지역 안에 입지를 허용할 수 없습니다.

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 “국토계획법”이라 함) 제7조 및 제36조제1항제2호다목에서는 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용·개발을 하려는 지역으로서 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역을 계획관리지역으로 지정한다고 되어 있고, 같은 법 제76조제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조제1항제19호 및 별표 20 제2호카목(2)(이하 “입지제한규정”이라 함)에서는 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해·용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설을 제외한 화학제품제조시설(석유정제시설을 포함함)은 계획관리지역 안에 건축할 수 없도록 하고 있습니다.
그런데, 입지제한규정에서는 방향제 등 일상적인 용도로 사용되는 제품을 제조하는 시설이 화학제품제조시설인지에 대하여 명확히 정하고 있지 않은데, 이와 같은 경우 통계청장이 통계법 제22조에 따라 고시한 한국표준산업분류에 따라 해당 시설이 화학제품제조업을 영위하는 시설에 해당되면 공해물질 배출시설인지의 여부나 공해물질 배출정도와 상관없이 건축을 제한하는 것이 타당한지 문제됩니다.
한국산업표준분류는 통계법 제22조에 따라 통계목적으로 제정된 고시로서 국제적으로 표준화된 분류기준을 적용하여 작성된 것이기는 하나, 한국표준산업분류가 제정된 이래 대기환경보전법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률, 조세특례제한법 등 개별법령에서 업종의 분류는 한국표준산업분류에 의한다고 규정하여 왔고, 그러한 명문의 규정이 없는 사안에서도 실무상 또는 법원 판례에서도 한국표준산업분류를 기준으로 구체적인 업종의 분류를 행해왔었을 만큼 한국표준산업분류는 그 체계성·객관성을 인정받고 있는 점(헌법재판소 2006. 12. 28. 선고 2005헌바59 결정), 국토계획법 시행령 별표 20에서도 한국표준산업분류상 일정한 업종을 영위하는 공장에 대하여는 일률적으로 계획관리지역 안에서 입주를 제한하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 입지제한규정에 따른 화학제품제조시설의 분류도 한국표준산업분류에 따르는 것이 타당하다 할 것입니다.
그런데, 위 입지제한규정 단서에서는 화학제품제조시설이면서 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해·용출되지 아니하는 고체성화학제품의 제조시설을 제외한다고 규정하면서 구 국토이용관리법 시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제13조제1항제2호 및 제14조제1항제2호에서 규정하고 있었던 바와 같이 입지가 제한되는 화학제품제조시설이 폐수배출시설(구 수질환경보전법 제2조제5호, 현행 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제2조제10호에 따른 폐수배출시설을 말함)에 해당될 것을 요건으로 하고 있지 않아 화학제품제조시설이 한국표준산업분류상 화합물 및 화학제품제조업을 영위하는 시설에 해당된다면 일률적으로 입지를 제한할 것인지가 문제됩니다.
구 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지된 것을 말함)에서 규정하던 준농림지역과 준도시지역을 관리지역으로 변경하고 이를 다시 보전관리지역, 생산관리지역, 보전관리지역으로 세분하여 각 용도지역별로 건축물의 제한에 관한 사항을 새로이 규정한 현행 국토계획법의 취지상 계획관리지역 안의 건축물에 대해서는 종전과는 다른 새로운 입지기준을 다시 정한 것으로 보아야 할 것인데, 입지제한규정에서 화학제품제조시설이 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률상 폐수처리시설일 것을 정하지 않은 이상 화학제품제조시설이 같은 법에 따른 폐수처리시설로 한정된다고 보는 것은 종전의 준농림지역, 준도시지역과 구별되는 용도지역으로서 계획관리지역을 새로 규정한 취지에 반하게 되는 점, 국토계획법 시행령 별표 20 제1호차목4)에서도 한국표준산업분류상 일정 업종에 해당하는 공장에 대하여 공해 발생 가능성 여부와 관계없이 일률적으로 계획관리지역 안의 입지를 제한하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 입지제한규정은 한국표준산업분류에 따른 화합물 및 화학제품제조업으로 분류되는 업종에 대해 일률적으로 적용되어야 할 것입니다.
따라서, 방향제 등 액체성 화학제품을 제조하는 시설이 한국표준산업분류상 화합물 및 화학제품제조업을 영위하는 시설이고 물·용제류 등 액체성 물질을 사용하지 아니하거나 제품의 성분이 용해·용출되지 아니하는 고체성화학제품제조시설이 아닌 한 그 제조시설에 대해서 계획관리지역 안에 입지를 허용할 수 없습니다.